PPHN dan Persoalan Bentuk Hukum: Mencari Jalan Konstitusional yang Berkelanjutan

Oleh: Dr. Fahri Bachmid, S.H., M.H.

Pengajar Hukum Tata Negara & Konstitusi, Fakultas Hukum Universitas Muslim Indonesia

Gagasan untuk menghadirkan kembali Pokok-Pokok Haluan Negara (PPHN) kembali menjadi bagian penting dalam diskursus ketatanegaraan Indonesia. Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) RI telah menyerahkan konsep PPHN kepada Presiden Prabowo Subianto pada 3 Agustus 2026. MPR kemudian terus mematangkan formulasi PPHN, termasuk membahas bentuk hukum yang memungkinkan dokumen tersebut memiliki daya ikat sebagai pedoman pembangunan nasional lintas pemerintahan.

MPR juga telah membuka dokumen rancangan PPHN kepada publik sebagai bagian dari ruang partisipasi masyarakat. Rancangan tersebut masih merupakan bahan pembahasan dan belum menjadi keputusan final. Dalam konteks tersebut, pertanyaan yang penting bukan semata-mata apakah Indonesia membutuhkan PPHN. Pertanyaan yang lebih fundamental adalah: untuk apa PPHN dibentuk, apa ruang lingkupnya, dan dalam bentuk hukum apa ia ditempatkan agar tetap sejalan dengan desain konstitusional Indonesia pasca-amendemen UUD 1945?

PPHN sebagai Kompas Konstitusional

Secara filosofis, gagasan PPHN dapat dipahami sebagai upaya menjaga konsistensi orientasi pembangunan nasional agar cita-cita bernegara tidak sepenuhnya bergantung pada pergantian periodisasi kekuasaan eksekutif. Pembangunan nasional membutuhkan kesinambungan. Pemerintahan dapat berganti melalui mekanisme demokratis, tetapi cita-cita bernegara tidak seharusnya kehilangan arah setiap kali terjadi pergantian kepemimpinan.

Dalam perspektif ini, PPHN idealnya ditempatkan bukan sebagai instrumen teknis penyelenggaraan pemerintahan, melainkan sebagai pedoman filosofis dan strategis yang berakar pada Pancasila dan UUD NRI Tahun 1945. Karena itu, PPHN tidak seharusnya mengambil alih fungsi dokumen perencanaan pembangunan yang bersifat teknokratis. Rencana pembangunan jangka panjang, menengah, maupun tahunan memiliki fungsi dan mekanisme tersendiri. PPHN berada pada ranah yang berbeda: memberikan orientasi besar mengenai ke mana negara hendak bergerak. Dengan demikian, hubungan antara PPHN dan dokumen perencanaan pembangunan harus dirancang secara harmonis. PPHN memberikan arah. Dokumen perencanaan menerjemahkannya ke dalam agenda dan program pembangunan.

Persoalan Utamanya: Bentuk Hukum

Di sinilah persoalan konstitusional menjadi lebih kompleks. Jika PPHN hendak menjadi pedoman lintas pemerintahan dan mengikat penyelenggara negara, pertanyaan mengenai bentuk hukumnya tidak dapat dihindari. Apakah PPHN perlu ditempatkan dalam bentuk Ketetapan MPR? Apakah cukup melalui undang-undang? Atau diperlukan desain hukum baru yang lebih sesuai dengan sistem ketatanegaraan pasca-amendemen UUD 1945?

Pertanyaan tersebut penting karena struktur ketatanegaraan Indonesia telah mengalami perubahan fundamental. Sebelum amendemen UUD 1945, MPR ditempatkan sebagai lembaga tertinggi negara dan memiliki kewenangan menetapkan Garis-Garis Besar Haluan Negara. Setelah perubahan UUD 1945, desain tersebut berubah. MPR tidak lagi ditempatkan sebagai lembaga tertinggi negara dengan posisi sebagaimana sebelumnya.

Pada saat yang sama, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan memasukkan Ketetapan MPR sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan dalam hierarki, setelah UUD NRI Tahun 1945. Namun, keberadaan TAP MPR dalam hierarki tersebut tidak serta-merta menyelesaikan persoalan mengenai kewenangan MPR membentuk TAP MPR baru yang bersifat mengatur keluar. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 66/PUU-XXI/2023 menjadi salah satu rujukan penting dalam perdebatan ini. Karena itu, perumusan PPHN harus dilakukan dengan kehati-hatian agar tidak menciptakan ketegangan baru antara kebutuhan akan kesinambungan pembangunan dan desain konstitusional pasca-amendemen.

Tiga Jalan Konstitusional

Dalam perspektif hukum tata negara, setidaknya terdapat beberapa kemungkinan jalan konstitusional yang dapat didiskusikan.

Pertama, amendemen terbatas UUD 1945.

Pilihan ini dapat diarahkan pada pemberian kembali kewenangan tertentu kepada MPR untuk menetapkan haluan negara. Secara teoritis, amendemen terbatas dapat memberikan fondasi konstitusional yang lebih eksplisit. Namun, amendemen konstitusi membutuhkan konsensus politik yang sangat luas. Risikonya juga harus diperhitungkan. Membuka kembali konstitusi, meskipun dengan agenda terbatas, selalu memiliki kemungkinan berkembang menjadi pembahasan terhadap ketentuan-ketentuan lainnya. Karena itu, opsi ini membutuhkan batasan agenda, desain perubahan, serta konsensus yang sangat jelas.

Kedua, menempatkan PPHN dalam undang-undang.

Pilihan lain adalah merumuskan PPHN melalui undang-undang, baik dengan membentuk payung hukum tersendiri maupun mengintegrasikannya ke dalam kerangka Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Model ini memiliki kelebihan dari sisi mekanisme pembentukan karena berada dalam jalur legislasi yang dikenal dalam sistem hukum Indonesia. Namun, terdapat persoalan mendasar. Undang-undang berada dalam ranah politik legislasi yang melibatkan Presiden dan DPR. Karena itu, jika PPHN diletakkan sepenuhnya sebagai undang-undang, terdapat kemungkinan perubahan terhadap substansinya melalui proses legislasi pada masa pemerintahan berikutnya. Di sisi lain, undang-undang juga merupakan objek pengujian konstitusional di Mahkamah Konstitusi. Karena itu, desain PPHN dalam bentuk undang-undang harus memperhitungkan persoalan tersebut sejak awal.

Ketiga, menggunakan TAP MPR dengan desain penguatan tertentu.

Pilihan ini menarik untuk dikaji karena secara hierarkis TAP MPR ditempatkan setelah UUD NRI Tahun 1945 dalam UU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Namun, persoalannya bukan sekadar posisi TAP MPR dalam hierarki. Persoalan yang lebih penting adalah apakah MPR saat ini memiliki kewenangan konstitusional untuk membentuk TAP MPR yang bersifat regeling dan mengikat keluar seluruh lembaga negara. Di sinilah diperlukan konstruksi ketatanegaraan yang cermat.

Jangan Sampai PPHN Menjadi Super-Planning

Ada satu hal lain yang perlu dijaga. PPHN jangan sampai berubah menjadi semacam super-planning yang masuk terlalu jauh ke dalam wilayah kebijakan pemerintahan. Sistem presidensial memberikan mandat kepada Presiden yang dipilih melalui pemilu untuk menjalankan pemerintahan. Karena itu, PPHN tidak boleh dirancang sedemikian rupa sehingga membatasi ruang konstitusional pemerintahan terpilih dalam menerjemahkan mandat rakyat ke dalam kebijakan. PPHN harus memberikan arah, bukan mengambil alih pemerintahan. Ia harus cukup kuat untuk menjaga kesinambungan, tetapi cukup fleksibel untuk merespons perubahan zaman. Di sinilah desain PPHN membutuhkan keseimbangan antara continuity dan adaptability. Terlalu fleksibel membuatnya kehilangan fungsi sebagai haluan. Terlalu kaku berpotensi menjadikannya instrumen yang membatasi ruang pemerintahan hasil pemilu dalam merespons perubahan masyarakat.

Konvensi Ketatanegaraan dan Persoalan Daya Ikat

Salah satu kemungkinan yang dapat didiskusikan adalah memperkuat keberlakuan PPHN melalui konvensi ketatanegaraan. Konvensi dapat menjadi bagian dari praktik ketatanegaraan yang dipatuhi bersama oleh para penyelenggara negara. Namun, pendekatan ini juga memiliki keterbatasan.

Konvensi sangat bergantung pada konsensus dan komitmen politik para aktor negara. Ketika konsensus tersebut melemah, pertanyaan mengenai daya ikat formalnya akan kembali muncul. Karena itu, konvensi ketatanegaraan tidak seharusnya dipandang sebagai pengganti norma hukum yang jelas. Ia lebih tepat ditempatkan sebagai mekanisme pelengkap yang memperkuat budaya konstitusional.

PPHN Membutuhkan Konsensus, Bukan Sekadar Produk Hukum

Pada akhirnya, persoalan PPHN bukan hanya persoalan bagaimana membuat sebuah dokumen menjadi mengikat. Yang jauh lebih penting adalah memastikan bahwa PPHN lahir dari konsensus nasional mengenai arah pembangunan Indonesia. Ruang partisipasi publik menjadi penting karena gagasan mengenai arah bangsa tidak semestinya hanya menjadi percakapan antarlembaga negara.

PPHN harus mampu menjawab pertanyaan fundamental: Indonesia hendak dibawa ke mana, nilai apa yang hendak dijaga, pembangunan seperti apa yang hendak diwujudkan, dan bagaimana kesinambungan tersebut tetap kompatibel dengan demokrasi serta sistem presidensial. Dengan demikian, perdebatan tentang PPHN sebaiknya tidak berhenti pada pertanyaan “apa bentuk hukumnya?”

Pertanyaan yang lebih mendasar adalah “bagaimana memastikan haluan negara memiliki legitimasi konstitusional, legitimasi demokratis, dan daya keberlanjutan tanpa mengurangi ruang pemerintahan hasil pemilu untuk menjalankan mandat rakyat?” Di titik itulah tantangan terbesar PPHN berada.

Indonesia membutuhkan arah pembangunan yang berkelanjutan. Tetapi arah tersebut harus dibangun melalui mekanisme konstitusional yang jelas, konsensus nasional yang luas, dan penghormatan terhadap prinsip demokrasi serta sistem presidensial. PPHN, jika hendak dihadirkan kembali, seharusnya bukan sekadar menghidupkan kembali masa lalu. Ia harus menjadi instrumen untuk menjembatani kesinambungan cita-cita nasional dengan dinamika demokrasi Indonesia masa kini.